L’ouvrage intitulé Démocraties directes vient d’être publié en français à la suite de plusieurs autres se situe dans le contexte d’une large revendication de démocratie directe en France depuis la fin de l’année 2018. Il met en lumière deux aspects de ces revendications que j’ai contribué à formuler : d’une part, le fait que la démocratie directe s’inscrit dans une tradition d’élargissement des droits politiques (et pas seulement un nouvel outil démocratique) et, d’autre part, que cet élargissement n’a de sens que s’il a un impact sur les normes constitutionnelles (et pas seulement sur le droit commun). Je résume ce point de vue dans ce qui suit.
Tout au long de l’histoire, les vagues de démocratisation ont été marquées par une expansion des droits. Un droit politique limité à une poignée de personnes est ensuite progressivement étendu à l’ensemble de la population. Cette extension contribue de manière significative à une dilution du pouvoir politique et à une plus grande capacité des gouvernés à contrôler les gouvernants. Ce fut le cas pour les droits civiques, puis pour le droit de vote.
L’introduction de la démocratie directe est une nouvelle étape dans l’expansion des droits politiques : elle consiste à étendre le droit d’initiative et de veto sur les lois, détenu par une très petite minorité de personnes, à l’ensemble de l’électorat.
L’initiative des lois consiste à avoir le droit formel de soumettre un projet de loi à l’examen. Dans les systèmes parlementaires, seuls le gouvernement et le parlement disposent de ce droit, soit quelques centaines de personnes dans une société de plusieurs millions d’habitants. La démocratie directe étend ce droit à l’ensemble de l’électorat. Chaque citoyen peut être à l’origine d’une proposition s’il parvient à recueillir le soutien d’un nombre suffisant de concitoyens. Ce droit est appelé différemment selon les pays : « initiative populaire », « initiative citoyenne » ou « initiative directe ».
Le droit de veto est le droit d’examiner une proposition de loi pour l’accepter ou la rejeter. Dans les systèmes parlementaires, seuls les parlementaires disposent de ce droit. Dans la démocratie directe, l’ensemble de l’électorat est habilité à le faire, sous la forme d’un référendum. Ce référendum peut être déclenché par une pétition – il est alors facultatif – ou il peut être déclenché automatiquement lorsque la loi est votée par le parlement et devient alors obligatoire.
La première vague de démocratisation par la démocratie directe a eu lieu entre 1880 et 1930. Dans de nombreux pays, cette demande populaire a été canalisée dans des partis politiques influents, parfois socialistes, parfois libéraux, parfois chrétiens, ou déjà populistes. Dans plusieurs pays, la démocratie directe est née et est restée depuis lors une institution centrale influençant l’équilibre des pouvoirs : la Suisse, plusieurs Etats des Etats-Unis, l’Uruguay ou le Liechtenstein. Dans d’autres pays, son développement a été balayé par les guerres et leurs conséquences, par exemple en Lettonie ou en Allemagne. En Suède, la démocratie directe au niveau local a été échangée contre une extension du droit de vote. Malgré l’influence de Nicolas de Condorcet, qui a contribué à l’introduire dans la constitution de l’an I, ainsi que la publication en français de l’influent manifeste de Moritz Rittinghausen en 1852, le monde francophone (à l’exception de la Suisse romande) est resté à l’écart de cette première vague.
Après la Seconde Guerre mondiale, le conflit entre les régimes parlementaires et totalitaires a sapé les revendications de la démocratie directe. Ce n’est pas un hasard si, après la chute du communisme au début des années 1990, la démocratie directe est redevenue une question importante. La plupart des systèmes politiques d’Amérique latine et d’Europe de l’Est ont introduit des procédures de démocratie directe dans leurs constitutions, suivis par quelques États d’Asie et d’Afrique. Dans presque tous les pays du monde, l’introduction de la démocratie directe est soutenue par de larges majorités de citoyens. Pourtant, cette deuxième vague de diffusion de la démocratie directe ne ressemble pas à la première. Alors que les procédures instituées entre 1890 et 1910 ont rapidement conduit à des changements politiques très significatifs – parmi lesquels de grandes réformes institutionnelles, du droit du travail et du système pénal – les institutions mises en place cent ans plus tard n’ont pas réussi à jouer un rôle significatif dans la politique nationale, à l’exception peut-être de Taïwan. Pourquoi la deuxième vague a-t-elle été si inefficace ?
La réponse est simple. Tous les pays qui ont mis en place des procédures de démocratie directe dès la première vague permettent à leurs citoyens de modifier directement leur constitution. Cependant, presque aucun des régimes qui ont introduit ces procédures de démocratie directe après la Seconde Guerre mondiale n’autorise leur utilisation au niveau constitutionnel. Les rares exceptions, comme les Philippines ou la Bolivie, fixent des seuils prohibitifs pour les signatures et des contraintes pour leur collecte.
Le contrôle constitutionnel direct fait prévaloir les décisions prises directement par les citoyens sur les décisions prises par leurs représentants. Cela n’empêche pas les parlementaires de faire l’essentiel du travail, mais cela permet aux citoyens d’avoir un contrôle sur les règles du jeu, les grandes orientations du pays, ainsi que sur les ajustements législatifs qui obligent le parlement à rester proche de l’opinion des gouvernés. Pour ces raisons, le contrôle direct de la constitution produit un régime spécifique où, contrairement aux régimes parlementaires, le parlement n’a plus le dernier mot. Ce régime produit des conséquences bien connues dans la littérature scientifique : un système juridique et administratif plus indépendant, une réduction de la dette publique, des institutions démocratiques plus inclusives, des citoyens mieux informés et plus conscients de leurs droits. Ces effets vertueux sont absents lorsque les procédures de démocratie directe ne portent que sur la législation ordinaire et que la constitution reste sous le contrôle du parlement. Le système reste alors parlementaire.
Cette distinction caractérise les demandes formulées en France depuis trois ans en faveur d’un « référendum d’initiative citoyenne ». Les choses peuvent changer aujourd’hui, et cela passe par une meilleure diffusion en français de ce que l’on sait aujourd’hui du fonctionnement de la démocratie directe.
Source : INTERNATIONAL DEMOCRACY COMMUNITY
