Toute tentative de l’Union européenne (UE) de s’immiscer dans les affaires intérieures de la Suisse, en particulier dans sa démocratie directe, tend à susciter des critiques, comme le montrent les débats en cours sur la nouvelle série d’accords bilatéraux avec Bruxelles. Mais parfois, l’influence peut aussi aller dans l’autre sens.

Ainsi, une récente initiative citoyenne européenne (ICE), l’outil de collecte de signatures pour proposer une réforme de l’UE, est aussi un peu suisse. « HouseEurope!« , qui appelait à encourager la rénovation plutôt que la démolition des bâtiments anciens, est liée à l’Ecole polytechnique fédérale de Zurich (EPFZ).

Un professeur du Département d’architecture de l’EPFZ a non seulement colancé la campagne, mais le département lui-même est répertorié comme ayant contribué à l’initiative à hauteur de 50’000 euros. Une fondation basée dans le canton de Zoug a également fait un don.

Faut-il y voir une ingérence étrangère de la part d’un Etat non membre de l’UE? Pas selon l’EPFZ: les 50’000 euros correspondent à une estimation du « soutien non monétaire », tel que la contribution à la recherche, et non à un don en espèces, a précisé l’institution à Swissinfo.

Quoi qu’il en soit, et malgré le soutien venu de Suisse, la proposition a connu le même sort que la plupart des initiatives citoyennes européennes: elle a échoué. À la date limite du 31 janvier, elle n’avait recueilli que quelque 83’000 signatures, loin du million de paraphes exigé.

Plusieurs langues et plusieurs pays

Depuis la création de l’ICE en 2012, seules 14 des 125 initiatives enregistrées ont réussi à atteindre le seuil nécessaire pour arriver sur le bureau de la Commission européenne.

Même si ses partisans continuent de décrire l’ICE comme le seul instrument transnational de démocratie directe au monde, ils admettent eux-mêmes qu’elle n’a pas atteint son objectif initial: contribuer à combler le déficit démocratique de l’UE, c’est-à-dire le fossé entre les décideurs de Bruxelles et les citoyens du continent, qui ont le sentiment que leur voix n’est pas entendue.

Les difficultés à atteindre le quota de signatures n’en sont qu’un symptôme, que l’exemple de la Suisse permet de mettre en perspective. En effet, en Suisse, qui a certes une longue tradition de démocratie directe, les militants recueillent régulièrement les 100’000 signatures nécessaires pour imposer un vote.

Le seuil de l’ICE, fixé à un million, est dix fois plus élevé, mais la population de l’UE est 55 fois plus importante. Pourtant, la plupart des ICE n’atteignent jamais ce seuil: beaucoup s’essoufflent après avoir recueilli quelques milliers de signatures seulement.

Cet échec est notamment dû à la nature transnationale de l’outil. Il n’est ni facile ni bon marché de mener une campagne dans plusieurs langues et dans plusieurs pays. Il faut en effet que les signatures proviennent d’au moins sept des 27 Etats membres de l’UE.

Par ailleurs, au niveau européen, les partis politiques – et les entreprises privées -, qui jouent un rôle important dans la collecte de signatures en Suisse, sont moins impliqués, ce qui rend les campagnes plus dépendantes des ONG et des donateurs privés.

Pas d’effet contraignant

Au-delà des questions pratiques, l’ICE souffre de la faiblesse de sa conception. En Suisse, initiatives et référendums portent sur des textes concrets et juridiquement contraignants. Les ICE sont des initiatives « programmatiques », indique Daniel Moeckli, professeur de droit public à l’Université de Zurich: elles ont plus de poids qu’une pétition, mais beaucoup moins qu’une initiative populaire.

Même lorsqu’une initiative citoyenne atteint un million de signatures, la Commission européenne est uniquement tenue d’examiner la proposition; elle n’est pas tenue d’agir. Elle peut simplement choisir d’ignorer les propositions ou de ne les mettre en œuvre que lorsqu’elle le juge opportun. Et contrairement aux initiatives en Suisse, l’ICE n’est pas soumise au vote du peuple.

Sur son site web, la Commission européenne qualifie de « réussies » les ICE qui atteignent le seuil de signatures requis, mais le terme est quelque peu flatteur. En réalité, seules quelques-unes ont conduit à un véritable changement. La toute première initiative à avoir passé le cap du million de signatures, « Right2Water« , a entraîné une révision partielle des règles relatives à la qualité de l’eau dans l’UE. Mais la plupart des autres n’ont pas eu d’effets concrets.

En Suisse aussi, la mise en œuvre des initiatives peut susciter des débats. Mais ici, l’autorité finale est le Parlement, qui est responsable devant les électeurs. Dans l’UE, c’est la Commission. Or, cet organe non élu est lui-même accusé d’incarner le « déficit démocratique » que l’ICE était censée combler au départ.

Si les initiatives ne donnent pas de résultats, le scepticisme s’accentuera, préviennent les détracteurs. « Si une initiative couronnée de succès ne débouche jamais sur une proposition de nouvelles règles européennes […], les citoyens cesseront de croire au processus, non seulement à l’ICE, mais aussi, potentiellement, à la démocratie elle-même », a pour sa part estimé la médiatrice européenne Emily O’Reilly.

Accepter les limites de l’ICE

Consciente de ces critiques, l’UE n’est pas restée totalement inactive. Les recours juridiques intentés par des militants frustrés ont poussé la Commission à adopter une position plus permissive en matière d’admissibilité des initiatives. Bruxelles a également amélioré l’infrastructure technique et numérique pour l’enregistrement des signatures et des sources de financement, facilitant ainsi la tâche des militants.

Pourtant, rares sont ceux qui s’attendent encore à ce que les ICE deviennent des outils efficaces pour proposer ou rejeter des lois par le biais de votes populaires. Certains affirment plutôt que l’avenir de cet instrument réside dans le renforcement de son rôle dans la définition des priorités. Une façon pour la société civile de mettre un coup de projecteur sur un sujet et de lancer le débat.

Enfin, certains considèrent encore l’ICE comme un élément parmi d’autres dans le paysage européen plus large – et sous-estimé – de la démocratie directe. Selon Daniel Moeckli, 6874 initiatives de divers types ont été lancées dans les pays du Conseil de l’Europe entre 1990 et 2020, et environ deux tiers d’entre elles étaient des initiatives « programmatiques ».

Dans la mesure où elle a donné lieu à la création de plusieurs outils similaires au niveau national, notamment en Europe du Nord, l’ICE a joué ici un rôle de catalyseur, explique le professeur.

Même en Suisse, certains réclament un tel instrument, appelé motion citoyenne, conçu comme une sorte de voie médiane entre l’initiative populaire contraignante et la pétition symbolique. En septembre dernier, au Parlement, plusieurs élues et élus issus de la quasi-totalité des partis ont ainsi déposé un postulat demandant au Conseil fédéral d’examiner l’opportunité d’inclure la motion citoyenne dans l’arsenal démocratique à disposition du peuple suisse.

Source : RTS > Voir l’article